临沂行政诉讼监督协作在桂源投资案中的体现

临沂行政诉讼监督协作在桂源投资案中的体现

第十二届全国人大常委会第十一次会议2014年11月1日通过，2015年5月1日起实施的新《行政诉讼法》，相对上世纪八十年代末制定的，已实行20多年的原行政诉讼法有一系列制度创新。新《行政诉讼法》实行以来，山东省临沂市各级人民法院与临沂市各级人民政府法制办公室共同努力，推动行政机关负责人出庭应诉常态化、制度化，并将行政机关实行法院生效裁判情况纳入考核。

据了解，新修订的《行政诉讼法》规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。行政首长出庭不但仅是对法律和公民的尊重，更能起到有益矛盾化解、提升依法行政能力的作用，同时也能为营建全民遵法的氛围做好榜样，是司法改革进步、公平公正的具体体现。而让法院一把手回归法官身份，既有利于院领导了解和掌握审判工作动态，又能发挥领导的示范引领作用。

广东桂源投资有限公司系一家房地产开发投资企业。在临沂市河东区人民政府招商引资政策的吸引下，广东桂源投资有限公司与河东区人民政府达成投资合作意向，由临沂市河东区人民政府向广东桂源投资有限公司提供国有土地性质的商住开发建设用地，由广东桂源投资有限公司进行投资开发。为此，广东桂源投资有限公司、临治疗白癜风的特效药沂市河东区人民政府及其独资企业临沂市河东新城建设开发有限公司3方于2009年9月5日签订了《开发建设协议》、于2011年5月15日签订了《开发建设协议2》。《开发建设协议》约定，临沂市河东区人民政府向广东桂源投资有限公司出让位于河东区9区街道三官庙社区的160亩具有国有性质的商住开发建设用地;土地价格为72万/亩，协议签订后原告分期支付6000万元保证金;《建设开发协议(2)》约定，临沂市河东区人民政府向广东桂源投资有限公司出让位于河东区9区街道滨河东路以东、帝景湾以北的57亩具有国有性质的商住开发建设用地;土地价格为120万/亩，广东桂源投资有限公司于协议签订后7日内支付6800万元保证金。另外，两份协议均对项目专业治疗白癜风的医院建设期限、给予广东桂源投资有限公司的优惠政策、违约等做了约定。上述两份协议签订后，广东桂源投资有限公司即分别依照协议约定实行了交付保证金义务，截止至2011年6月3日，广东桂源投资有限公司共支付保证金11400万元，但是，临沂市河东区人民政府在收取款项后迟迟未实行交付建设用地的义务。

广东桂源投资有限公司于2013年8月1日向临沂市河东区人民政府提出终止上述两份协议并要求临沂市河东区人民政府退还保证金、支付违约金、赔偿损失的报告，临沂市河东区人民政府于2013年8月5日做出回复，表示同意终止协议、支付违约金及赔偿利息损失等。但是，直至2014年4月4日，临沂市河东区人民政府及其独资企业临沂市河东新城建设开发有限公司才退还了广东桂源投资有限公司11400万元土地保证金本金，违约金及利息损失至今未能偿付。广东桂源投资有限公司认为，临沂市河东区人民政府在其法定职责范围内，为了公共利益，与广东桂源投资有限公司达成合作开发意向，签订的《开发建设协议》属于行政协议。

此案于近期开庭，临沂市河东区常务副区长亲身出庭应诉，目前此案正在审理进程中，将进一步跟踪关注。

告官不见官是过去行政诉讼中常常面临的为难局面，新行政诉讼法将行政机关负责人出庭应诉上升为法定义务，临沂市各级法院严格落实新法要求，推动行政机关负责人出庭应诉成效明显。

虽然行政机关负责人出庭应诉获得较好效果，但从全市情况看，行政机关负责人出庭应诉常态化仍需努力。据分析，个别人民政府为被告的案件，行政机关负责人出庭应诉较少，多拜托涉案领域职能部门的负责人出庭;一审案件比二审要好，复议机关当共同被告案件复议机关负责人出庭情况很不理想;一些行政机关负责人出庭不出声，出庭应诉效果有待提升。

编后语：

姜明安：增加复议机关被告和被诉行政机关负责人出庭应诉，让告官见官难变告官见官易

在新行诉法的诸多制度创新中，其中一项重要制度创新是增加复议机关做被告的和被诉行政机关负责人出庭应诉的。

关于复议机关的被告，新行诉法第26条第2款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。而原行诉法规定，经复议的案件，复议机关决定保持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。[9]原行诉法的规定致使许多复议机关为规避做被告而充当原行政行为的保持会：行政相对人向其申请复议后，其不论相应行政行为是否合法，是不是侵犯相对人的合法权益，一概保持了事，使相对人不但不能通过复议使自己被侵犯的权益取得救济，反而无谓耗费了许多时间和精力。本来行政复议有较行政诉讼的多种优势：经济、快捷和专业性，但那种制度设计使其优势变为了劣势。很明显，新行诉法对原制度设计的变革将激化行政复议的活力，保障复议能真正发挥其应有的功能和作用。

关于被诉行政机关负责人出庭应诉的，新行讼法对此专门增加一项规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当拜托行政机关相应的工作人员出庭。[10]这1规定不但对监督行政机关依法行政具有重要意义，对保障作为原告的行政相对人的合法权益也有重要意义。原行诉法实行20多年，平均每一年审案近10万起，但很少有行政机关负责人出庭应诉的，绝大多数的情况是告官不见官。由于行政机关负责人不出庭，他们不了解相对人合法权益被侵犯的实际情况，原告即便胜诉，常常也很难取得实际有效的救济。而且行政机关也难于吸取违法侵权的教训，在以后类似的行政行为中可能重蹈覆辙，依然继续违法侵权。虽然新行诉法从实际可能性动身，没有规定应当出庭应诉的负责人必须是正职行政首长，也没有规定每一个行政案件的审理，行政机关的负责人都必须出庭，但新行诉法的这1规定相对原行诉法，对行政诉讼监督行政机关依法行政，保障公民、法人和其他组织合法权益功能和作用的实际发挥，无疑将提供更有力的保障。(《行政法学研究》2015年第4期)